Ocena funkcjonowania rynku zamówień publicznych po nowelizacji ustawy PZP

Uczestnicy debaty wyrazili jednogłośną opinię, że najważniejszymi kierunkami dla Zamawiających na najbliższe miesiące będą: pełna waloryzacja umów w toku, wdrażanie w procedurach przetargowych jasnych kryteriów jakościowych i odejście od dominującej roli kryterium ceny oraz zgodne z intencją Ustawodawcy wymaganie zatrudnienia pracowników na umowy o pracę do realizacji konkretnych zamówień publicznych.

W debacie wzięli udział Posłowie, którzy uczestniczyli w tworzeniu projektów nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych: Maria Janyska i Izabela Mrzygłocka – Posłanki na Sejm VII kadencji, a także Adam Szejnfeld – Poseł do Parlamentu Europejskiego. W grupie prelegentów znaleźli się również specjaliści i eksperci, którzy na co dzień wspierają wprowadzanie dobrych praktyk w zamówieniach publicznych: Jerzy Pieróg – Pieróg & Partnerzy, Jarosław Sroka – BSJP Brockhuis Jurczak Prusak, Tomasz Chudobski – ekspert Związku Pracodawców Branżowych oraz Lech Pilawski – dyrektor Generalny Konfederacji Lewiatan.

– Zamawiający powinni skupić się na wypełnieniu intencji Ustawodawcy w celu skutecznej naprawy rynku zamówień publicznych. W przeciwnym razie utrwalane będą patologie, które przez ostatnie lata prowadziły do lawinowego wzrostu umów cywilnoprawnych i degeneracji rynku pracy. Co warte podkreślenia, jednym z podstawowych celów zmian w ustawie było przecież zabezpieczenie właśnie Zamawiających, którzy powinni otrzymywać najkorzystniejsze ekonomicznie usługi przy jednoczesnym wzroście bezpieczeństwa na rynku pracy. Niepełna waloryzacja umów będących w toku lub utrzymywanie dotychczasowego znaczenia kryteriów cenowych z pewnością do tego nie doprowadzi – powiedział Adam Szejnfeld, poseł do Parlamentu Europejskiego z ramienia Platformy Obywatelskiej.

Prelegenci przedstawili swoje obserwacje i opisali pierwsze skutki znowelizowanej w ubiegłym roku ustawy Prawo zamówień publicznych. Mimo jednomyślnego poparcia dla zmian w prawie, które w ich opinii mogą doprowadzić do uzdrowienia sytuacji na polskim rynku pracy, istotną część swoich wystąpień poświecili na wskazywaniu zagrożeń, jakie mogą powstać na skutek niezgodnego z intencją Ustawodawcy konstruowania przetargów publicznych.

– Klauzule waloryzacyjne – uwzględnione w art. 142 ustawy Prawo zamówień publicznych – zakładają konieczność pełnej renegocjacji budżetów umów w toku – zwłaszcza w kontekście ozusowania umów zleceń, które będzie obowiązywać od 1 stycznia 2016 roku. Nie można dopuścić, by umowy te były waloryzowane wyłącznie częściowo – niepełna forma jest sprzeczna nie tylko z duchem ustawy, ale również z jej literalnym zapisem. Stosowanie takiej koncepcji jest całkowicie niedopuszczalne – waloryzacja musi być przeprowadzona w pełni i sprawiedliwie, a także uwzględniać potrzeby zarówno Zamawiających, jak i Wykonawców zleceń. W przeciwnym razie zamiast skutecznie dostosowanych do nowych warunków kontraktów, czeka nas zrywanie umów, ponowne rozpisywanie przetargów i przede wszystkim liczenie dodatkowych kosztów tych nierozsądnych decyzji – powiedziała Maria Janyska, wchodząca w skład Komisji Gospodarki oraz podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Eksperci nie mają wątpliwości, że tylko pełna waloryzacja może utrzymać zatrudnienie na tym samym (lub zbliżonym) poziomie w warunkach zmiennego otoczenia prawnego i legislacyjnego, co powinno stanowić priorytet zarówno dla Zamawiającego, jak i podmiotów realizujących daną usługę. Uczestnicy debaty zwrócili także uwagę na wciąż nadmierną, a tym samym wadliwą rangę kryteriów cenowych. Utrzymywanie ich olbrzymiego znaczenia w procedurach przetargowych jest zbyt często stosowane przez Zamawiających i szkodliwie wpływa na prawidłowy rozwój sektora zamówień publicznych.

– Zamawiający chcą ograniczyć koszty zamówienia i wbrew woli Ustawodawcy nadal ustanawiają kryteria cenowe na takim poziomie, aby w głównej mierze to one decydowały, kto zostanie zwycięzcą przetargu. To typowy przykład wadliwej interpretacji przepisów, bo ustalanie zapisów, w których cena, termin płatności czy gwarancja finansowa w 95%, a w niektórych przypadkach nawet w 99% wpływa na wybór Wykonawcy, kwestionuje założenia całej nowelizacji. Kryteria jakościowe muszą być uwzględniane w konkursach ofert – tylko w ten sposób można doprowadzić do tego, by w przetargach wybierać nie tylko tanie, ale także solidne przedsiębiorstwa – dodał Jarosław Sroka z BSJP Brockhuis Jurczak Prusak.

Odejście od kryterium najniższej ceny jako jedynego przy wyborze oferty w przetargu publicznym – to zdaniem prelegentów szansa dla Zamawiających na długofalowe korzyści ekonomiczne oparte na najkorzystniejszej i właściwie dopasowanej do potrzeb ofercie Wykonawcy. Z pewnością ważne w tym obszarze będzie opracowanie przez Urząd Zamówień Publicznych zestawu Dobrych Praktyk, które pozwolą na właściwy dobór kryteriów oraz ich wagi w finalnym rozstrzygnięciu przetargu.

W czasie debaty podkreślono, że skuteczność kryteriów jakościowych uzależniona jest także od ich zapisu – w procedurach przetargowych muszą być one jasne i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Niestety, doświadczenie pokazuje, że intencja Ustawodawcy nie zawsze znajduje pełne odzwierciedlenie w konkretnych przypadkach. Chodzi np. o sytuację, w której Zamawiający decyduje się przyznawać punkty w postępowaniu przetargowym w zależności od łącznej liczby pracowników zatrudnionych w danym przedsiębiorstwie na umowę o pracę.

– Weryfikacji nie powinna być poddawana łączna liczba etatów w całej firmie Wykonawcy – a wyłącznie zatrudnienie w kontekście wypełniania przedmiotowego zlecenia. W związku z tym punktowanie oferenta za politykę kadrową w skali całego przedsiębiorstwa jest niezgodne z zapisem w ustawie Prawo zamówień publicznych. Artykuł 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Pzp ustala możliwość zobowiązania wykonawców lub podwykonawców do zatrudniania na podstawie umowy o pracę osób wykonujących czynności w trakcie realizacji zamówienia na roboty budowlane lub usługi. Oznacza to, iż oferent powinien – w przypadku takiego wymagania Zamawiającego – zatrudnić pracowników na umowę o pracę do wykonania wyłącznie wskazanego zamówienia – podsumował Marek Kowalski, Przewodniczący Rady Zamówień Publicznych Konfederacji Lewiatan, moderator debaty.

Zarówno obecni na wydarzeniu posłowie, jak i eksperci rynkowi byli również zgodni, że w celu implementacji prawa unijnego, nadal niezbędne pozostaje napisanie zupełnie nowej ustawy dotyczącej zamówień publicznych. W ich opinii prace nad takim projektem powinny zostać rozpoczęte jak najszybciej, nawet jeżeli ustawa miałaby zostać uchwalona dopiero w następnej kadencji Sejmu. Uznano, że dobrze przygotowane zapisy uniwersalne – niezależnie od wyniku wyborów – umożliwią przyjęcie nowego prawa.